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研究成果 
破解东北国企混改障碍的战略选择

文章来源国资报告杂志

党中央国务院十分重视东北国企改革2018年10月更是出台了十八大以来首个区域性国企改革专项文件东北地区国有企业改革专项工作方案时至今日东北国企已确定了深化混合所有制改革的路线图当前亟待明晰东北国企混改生态如何面临哪些体制机制障碍等关键问题以便能够精准施策

?#28304;ˣ?#31508;者主持的国家社科基金重点项目东北老工业基地混合所有?#30772;?#19994;治理机制研究?#26041;?#34892;了深入调查研究认为东北国企混改已迈向深水区破解东北国企混改障碍的战略选择应该积极推进由行政型治理向经济型治理转型据此推动国企混改再上新台阶

混改生态几何

从量的变化来看东北国企户数呈逐年递减态势?#20197;?#20840;国各地区居于末端辽吉黑三省在全国排名分列第2125和27位但国有资本总量却稳中有增与全国整体变化一致

就?#30465;?#32780;言东北国企资产负债?#21183;?#22343;达到60%左右个别企业甚至达到90%充斥着内生风险据统计东北地区共有上市国企61家远低于北京市124家上海市104家和广东省102家前三甲优?#39318;?#20135;欠缺尽管人才储备在学历层次具备一定的相?#26434;?#21183;但人才数量呈现下降趋向并处于全国后进与此同时东北国企创新投入相?#26376;?#21518;创新收入相对低下

从效来看国企盈利面?#20013;?#25910;窄资源配置虽展?#27835;?#20013;向好但保值增值压力不减反增

在上述背景下东北三省响应党中央国务院号召围绕做强做优做大国有资本激发国企活力在国企改革1+N的政策体系支持下因循混合所有制改革的路径积极搭建符合自身特色的国有资本投资运营格局如辽宁沈阳实施3+1+N着力实现由管资产向管资本转变全面推进国企混改

然而深度审视东北国企改革全过程可知尽管在推进国企混改方面取得了重要进展不乏东北制药等改革成功范例但与江苏天津等?#20540;?#30465;市相比无论是混改进?#28982;?#26159;幅度均存在明显差距存在参与混改的企业总量小存量改革的少只混不改等混改推进不均衡现象与国家对东北国企改革期望相距甚远

混改面临三大障碍

东北国企混改主要面临以下三大障碍首先是产权障碍一方面表?#27835;?#22269;企面对混改谨小慎微国企对非公有资?#31350;?#25918;时国企负责人存在三怕?#20445;号?#23545;国有资产流失担责怕和非公资本合作不?#35270;?#24597;被外资控制另一方面表?#27835;?#27665;企参与混改忧虑重重参与混改能否?#36824;?#24179;?#28304;?#28151;改后是否?#26434;?#21033;为首要任务民资进入后持股比例上限是多少话语权多大能否进入董事会参与日常经营而非成为国企融资渠道参与混改是否会被扣上国资流失的帽子等是民企主要忧虑

其次是治理障碍一是一股?#26469;?#21046;约混改进程大部分企业已完成股份制改造但产权单一国有股东?#28304;?#20110;绝对支配地位一股?#26469;?#29616;象比较普遍以辽宁沈阳为例截至2018年8月国有独资334户国有全资114户国有控股50户民资股东参与国企混改基本上只能做中小股东导致参与国企混改动力不足

二是国企重大决策频现行政干预政府作为出资人频现权力扩张现象以知情权和重大决策需要的名义过度参与国企决策对经营不良企业的退出也出于稳定而严加阻挠行政化色彩严重?#21491;?#33268;重大决策进?#28982;?#24930;

三是国企高管任职凸显行政任命当前东北绝大部分国企董监高配置尚未实?#36136;?#22330;化以东北61家A股上市国企为例管理层中有从政背景的高达30家占比48.39%非上市公司表现的更为明显一大批政府秘书长组织部副职各委办局?#26412;?#32423;官?#20445;?#36864;出仕途转战进入各大国企造成官场思维在东北各大国企蔓延董事会形同虚设一把手说了算现象非常普遍使国企治理形似神无

最后是舆论障碍一些非理性的负能量言论不断在各类媒体上涌现诸如投资不过山海关等论调不绝于耳受访的外省?#22411;?#36164;者有70%以上表示不愿投资东北本地企业也表示不乐观已成为东北国企改革的巨大舆论阻力

分析表明国企混改舆情治理全面滞后是主要原因一是治理理念滞后面对负面消息政府部门应对方式和手段行政化色彩过于浓厚欠缺治理思维二是治理主体单一基本由国资委等政府机构担任主要推手和传声筒舆论引导合力尚未形成?#24378;?#20316;用有限重点成果数量较少研究成果宣传不到位等难题仍亟需解决目前东北各省国企信息发布平台仍以国资委为主网站建设滞后信息发布量少更新速?#28982;?#24930;等问题难以解决

如何精准施策

从生成及发展来看东北国企是国家与地方政府调控和布局及非均衡发展战略?#31508;?#26045;的结果本质上是行政型治理所致制约东北国企混改深化的要因是体制与机制僵化导致支撑国企的利益相关者价值共创意愿?#20445;?#20869;生动力严重不足

解决问题的关键是以混合所有制改革为切入点以制?#21364;?#26032;为突破口从总体上把握东北国企制度变迁的转轨特征和?#25226;?#36827;轨迹?#20445;?#36890;过政府治理市场治理与社会治理三个层面的制?#21364;?#26032;来建构有助于国企边界调整利益相关者关系重构与治理模式再造的治理机制激活利益相关者价值共创意愿?#20445;?#25512;动国企由行政型治理向经济型治理转型具体思路如图所?#23613;?/span>

构建国企混改的多元推进机制

一是充分利用多层次资本市场?#20445;?#25226;实现上市作为国企混改的重要途径各省要对国企优?#39318;?#20135;和优势业务板块进行全面梳理推动优质国企实施股份制改造推进集团整体或将核心业务和资产分拆在境内外资本市场上市挂牌实现上市一批储备一批培育一批形成国企上市挂牌梯次格局并推动已上市公?#24452;?#27425;混改

二是强化基金参与充分运用各类国企改革发?#22815;?#37329;PPP基金参与企业改制重组协调国家先进制造业产业投资基金及中国国有企业结构调整基金在东北高端智能制造领域展开合作借鉴东药股份混改经验重点引进有资源有渠道有市场有协同效应和领先优势的基金类战略投资者

三是建立民营资本遴选机制混改的关键是民营资本参与由此直?#21491;?#33268;的问题是民营资本谁来选怎么选有必要从民营资本混改意愿混改能力等方面设计民营资本遴选?#21103;ݏ?#20351;民营资本选择?#20984;ۡ?#20844;正

四是着力解决只混不改现象要促进员工观念转变通过员工持股年薪制等经济举措以干部能上能下机制为突破口彻底打破铁交椅?#20445;?#20197;员工能进能出机制全面建立为核心彻底打破铁饭碗?#20445;?#20197;收入能增能减机制为切入点彻底打破铁工资

 

划明国企混改的责任边界

一是清晰界定产权边界其一集团层面除对地区发展有重大影响或有巨大?#25918;?#25928;应的优?#30772;?#19994;可保留国有控股地位外其他可不设国有股权比例限制其二竞争类企业子公司层面一律推行混合所有制改革少数特定行业如环境保护等可建立国有金股机制行使特定事项否决权其三加快公益类企业混改进程可在发挥国有资本主导作用的前提下实施全领域开放通过购买服务特许经营委托代理等方式鼓励民企依法依规有序参与开发经营其?#27169;?#21151;能类国企要保持国有独资或国有控股以完成战略任务或重大专项为主要目标兼顾经济效益

二是必须轻装上阵推进国企历史欠税豁免政策的实施健全政策实施机制减少豁免政策实施的交?#20934;?#26102;间成本对破产国企进行更为有效的援助规范破产程序保障受损利益主体的?#21672;?#23433;置与社会稳定对厂办大集体问题在现有政策切实落实的基础上充分运用中央各类补助政策

三是要注重责任制度加强国企相关法律法规立改废释工作确保重大改革于法有据建立容错机制激励当事人克服求稳怕错心理对国企领导在推动混改过程中出现的失误失败给予更多理解像东北制药那样大力倡导鼓励创新宽容失败的工作导向

划定混改国企的治理边界

一是夯实国有资本投资运营机制国有资本投资运营公司要对所出资企业行使股东职责切?#20826;?#25285;起国有资产保值增值责任做到三个不动摇?#20445;?#22362;持管好国企战略布局不动摇确保国企改革发展的总目标不偏离坚持管好国企重大决策风险管控不动摇确保重大决策能够科学民主风险可控能控在控坚持管好追责问责不动摇避免群体决策不追责确保国企混改成果颗粒归仓

二是实现董事会?#31561;?#21270;推动国资管理以管资本为主功能真正落地的关键是建设规范董事会给足董事会法定权力并将董事会人员设置权力安排等细化到公司章程中如国资委外部董事人数等?#28304;?#20419;进董事会成为企业实体性决策机构

三是建立职业经理的市场化选聘制度借鉴浙江国资运营与监管中有关经理班子实施职业经理人制度实行契约化管理和一?#35013;?#23376;两套薪酬体系的经验对企业家实行按质论价?#20445;?#30495;正实现市场定价?#20445;?#25171;破单一行政级别式的大锅饭薪酬待遇模式建立年薪制和股票期权相结合的激励机制

构建混改舆论的治理机制

一是重塑舆论治理理念树立舆论治理新思维治理格局由政府单一治理向政府传统媒体社会力量等多方参与的多元治理转变由过去政府主导自上而下的治理范式向政府引导相互协调的治理范式转变加强舆论监测由注重事后的危机公关向事前和事中的危机防控转变二是创设国企服务微平台?#20445;?#25171;造舆论治理新阵地创设国企服务微平台?#20445;?#21450;时?#20174;?#22269;企政策热点推送国企科技服务和知识产权等法律援助等知识,为国企科技成果转化和创新创业提供条件(东北大学工商管理学院教授 王世权)

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